当前，中国经济进入要素市场化改革的时代。作为核心要素之一的土地要素资源，亟需通过市场化改革，激活释放潜在居民消费潜能，以满足人民日益增长的美好生活需要，促进国内国际双循环，实现“十四五”规划和二〇三五年远景目标。

  现行土地制度抬高了城镇建设成本，扩大了城乡居民收入差距

  过去十年，国内城镇化建设逐渐提速，土地价值大幅度增加，征地拆迁成本水涨船高。2010年-2019年间，征地所涉及的补偿费用支出占全国政府性基金支出的比例达到八成，支出规模从2010年的2.83万亿增至2019年的7.58万亿，十年间增加了1.7倍。全国土地价格均价从2010年的2054元/平方米增长到2019年的5696元/平方米，十年间地价也相应增长了1.8倍。随着土地价格的抬升，地价占房价的比例也从2010年的40%左右升至2019年末60%，城市房价的高企，背后的主要推手便是地价水平的不断提高。

  土地产权二元分离。农村居民的住房（包括宅基地）不能予以抵押，也不能向城镇居民出售，既限制了农民抵押融资的能力，也抑制了农村房产资本化的进程，扩大了城乡居民财产收入的差距。截至2020年三季度，全国城乡居民可支配收入比为2.67，消费支出比为2.1，显然不能满足城乡协调发展的要求。

  土地制度向市场化改革迈进，有助于提高居民收入

  “十四五”期间，我国经济将逐步从粗放式向集约化的方式转变，根据年初发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》内容，以土地制度改革为突破口，推进土地要素市场化配置，逐步消除城乡土地二元体制，促进生产要素在城乡的优化配置与流动，为促进国内大循环提供动力和保障。具体的改革可从几个方面展开。

  完善农村承包地所有权、承包权、经营权分置制度体系，逐步建立城乡统一的土地市场。近日，决策层强调开展农村承包地确权登记颁证工作，确定对土地承包经营权的物权保护，让农民吃上长效“定心丸”，巩固和完善了农村基本经营制度。落实土地承包关系长久不变制度，完善土地流转制度和办法，遵循自愿、依法、有偿原则，地租归属原享有土地承包权农户所有，土地流转需与原承包者签订法定有效合同。集体建设用地与承包地一样，是农民群众最主要的财产，在市场经济条件下，市场交易是财产权利在经济上实现的一个重要途径，尝试将不同类型的土地包括承包地、宅基地、集体建设用地、非耕地等统一准入门槛进入土地市场，多元化增加土地供给，提高农户财富水平。

  加快推进征地制度改革，建立更公平的土地收益分配制度。未来应改征地补偿由按原用途倍数补偿改为公平补偿。对城市郊区外农民房屋按当地区段综合市场价补偿，对被征地农村居民则将其纳入城镇社保体系。探索多种模式下的土地收益补偿，包括涉及住房、就业、医保、子女教育等问题，以求保障农民的长远生计。对农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿。对因征地产生的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。

  建立健全“人地钱”挂钩政策，稳定城市地价和房价。地区间人地错配是部分城市房价高企的首要原因。土地制度改革应推动城乡建设用地指标使用更多由省级政府负责，通过新型城镇化建设扭转过往供需错配的问题。从空间分布来看，据测算下个十年人口流入一、二线城市群的数量是三、四线城市群的3倍左右，住房需求将向主要城市群集中。考虑到目前存量土地市场的状况是，除了上海、北京等少数一线城市缺乏土地建设指标外，其余大部分地区土地供应指标处于过剩状态，建议下一步针对大城市可以开展建设用地指标跨省交易试点，一方面缓解大城市土地供给不足的问题，为地价快速上涨减压；另一方面也可以改善偏远地区土地利用率不足问题。

  降低城镇建设用地审批中工业用地比重，增加住宅、商服用地比重。优化城市用地结构，促进产业转型，制定工业用地转商业、住宅用地权属处理及其未来增值收益分配的办法。城市建设用地改革需要提高工业企业供地成本，降低住宅及商服用地价格。与国际上相比，我国居住用地占比明显偏低，美国居住用地比例常年在50%以上，日本住宅用地占比接近60%，我国自2011年以来住宅用地占全国建设用地比例常年低于30%，2019年为22.8%。在新型城镇化发展下，仍有大量农村人口转为城镇居民，需要大量的保障性土地及住房供给，因此最直接有效的方式便是降低住宅用地价格，有效支持发展新城区建设中的保障性住房。与此同时提升工业企业用地成本。无论从城市经济功能定位还是工业企业竞争力提升的角度出发，超低价的工业用地都已经不符合当下时代的需要了。由于经济发展以逐步建立内循环为主，外商投资中的工业部门投资占比正逐渐递减，无需再对外商投资给予过度的政策优惠。应当鼓励公平竞争原则，适当抬高工业用地成本是符合当前经济发展需要的。未来城镇化建设将逐步告别低价补偿征地的低成本时代，新增建设用地土地有偿使用费支出占比将从当前1.5%-3%的水平有所提高。

  逐步消除农村剩余劳动力进城阻碍，改进农村转城镇移民的生活条件，防止未来逆城市化继续存在。过往农村转城镇劳动力存在“往返旅行”的现象。从长远角度出发，需要认识到移民应当具备永久性，需要认识到家庭的需求，不仅仅是单个移民需要安顿下来，移民不只是雇员而更是城市定居者。由此，需要实现农村转城镇累计权益的兑现，即匹配农村转城镇常住人口的城镇户籍权益、以及土地交易及未来增值权益，允许其出售农地（或者农地使用权）和在当地农村企业的股份，提高移民者在其所在工作的城市的投资能力。此举将有助于缩小城乡居民收入差距。

  居民消费潜力有望释放，成为支撑经济增长新亮点

  土地制度市场化改革和户籍制度改革，将有效提升居民消费能力，成为支撑经济增长重要的新引擎。从国内外城镇建设经验表明，一个农村居民转为城镇居民后，其消费水平会大幅度提高。根据统计局数据显示，2019年我国城镇化率为60.6%，户籍率为44.4%，两者之间的差距为16.2个百分点。以2019年城乡居民消费支出水平为基准进行测算，如果户籍制度改革成功使农村人口或者城市非户籍人口更快地转为真正享有城镇户籍的人口，意味着该部分群体每人每年消费支出多增约1.5万元。假设到2025年末，如果城镇户籍率每提高1个百分点，每年新增1470万城镇人口，可带动新增消费支出2200亿元，相当于实际GDP约0.2个百分点。如果能将非户籍人口全部转换享有城市居民水平，则每年新增消费支出7500亿元，相当于每年提升实际GDP约0.8个百分点。

  非户籍人口转城镇户籍可带动更多个人住房、企业营商等领域资本或信贷支出增长。如果未来这部分新增户籍人口可以更自由地出售他们在农村的土地和当地农村企业所拥有的股份，他们的财产可提供更多转移至城市以购买/租赁住房、开办企业、融入城市社会的能力。建议对这部分相对低收入群体建立合适的住房租赁市场，给予其更多租赁机会而非选择集体宿舍或城中村应当是引导其更好融入城市社会的办法。与国外大部分国家相比，中国居民住房贷款占GDP的比重是比较低的，2019年为30%，同期美国为51%，英国为41%，很大一部分原因是流动人口无法获得住房信贷支持。如果能够更好的处理“人地钱”三者之间的关系，未来国内将释放巨量的居民消费潜力。（作者为植信投资首席经济学家兼研究院院长连平、植信投资研究院高级研究员马泓 ）

责任编辑：张淇贺